Όταν ένα διοικητικό όργανο (π.χ ένας Δήμος, η Πολεοδομία, κάποιο Υπουργείο, η Επιτροπή Δημοσίας Υπηρεσίας κτλ)[1] λαμβάνει μία απόφαση η οποία με επηρεάζει, είναι σημαντικό να γνωρίζω ότι υπάρχει η πιθανότητα να δικαιούμαι να καταχωρήσω προσφυγή στο Διοικητικό Δικαστήριο της Κύπρου εντός συγκεκριμένης προθεσμίας εάν επιθυμώ να αμφισβητήσω την απόφαση αυτή.
Τα Άρθρα146.2 και 146.3 του Συντάγματος, προνούν ως ακολούθως:
«2. H προσφυγή ασκείται υπό παντός προσώπου, του οποίου προσεβλήθη ευθέως δια της αποφάσεως, της πράξεως ή της παραλείψεως, ίδιον, ενεστώς έννομον συμφέρον, όπερ κέκτηται τούτο είτε ως άτομον είτε ως μέλος κοινότητός τινος. 3. H προσφυγή ασκείται εντός εβδομήκοντα πέντε ημερών από της ημέρας της δημοσιεύσεως της αποφάσεως ή της πράξεως ή, εν περιπτώσει μη δημοσιεύσεως ή εν περιπτώσει παραλείψεως, από της ημέρας καθ’ ην η πράξις ή παράλειψις περιήλθεν εις γνώσιν του προσφεύγοντος, εκτός εάν προβλέπεται διά νόμου, ρητά, διαφορετική προθεσμία άσκησης προσφυγής κατά απόφασης πράξης ή παράλειψης».
Οι προυποθέσεις για την άσκηση προσφυγής είναι οι ακόλουθες:
- Η απόφαση της οποίας την νομιμότητα ή/και ορθότητα ο διοικούμενος επιθυμεί να αμφισβητήσει θα πρέπει να προέρχεται απο διοικητικό όργανο (βλέπετε υποσημείωση 1) και να αποτελεί διοικητική πράξη εν τη έννοια του Περι των Αρχών του Διοικητικού δικαίου Νόμου (158(I)/1999), ώς έχει τροποποιηθεί (στο εφεξής ο «Νόμος»). Σύμφωνα με τον Νόμο :
«διοικητική πράξη σημαίνει ατομική διοικητική πράξη με την οποία ένα διοικητικό όργανο καθορίζει μονομερώς τι πρέπει να ισχύσει σε μια συγκεκριμένη περίπτωση»
2. Η διοικητική αυτή πράξη θα πρέπει να παράγει για τον διοικούμενο/αιτητή άμεσα έννομα αποτελέσματα, να είναι δηλαδή εκτελεστή διοικητική πράξη. Μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις είναι αυτές χωρίς άμεση επιρροή στη νομική κατάσταση του ιδιώτη όπως ανακοινώσεις, προειδοποιήσεις, επιβεβαιωτικές πράξεις, προπαρασκευαστικές πράξεις κλπ. Στο Σύγγραμμα του Θ. Τσάτσου – “Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας”, Τρίτη Έκδοση, σελ. 120-123 -αναφέρεται το εξής:-
“Εκτελεστή, δε, είναι η πράξις της ενεργού διοικήσεως, η παράγουσα, αυτή καθ’ εαυτήν, έννομον αποτέλεσμα θετικόν ή αρνητικόν, ως και πάσα διοικητική πράξις εμπεριέχουσα επιταγήν, της οποίας η εκτέλεσις είναι πλέον υποχρεωτική – αδιάφορον εάν έχη ή δεν έχη πράγματι εκτελεσθή – … και αποτέλεσμα της οποίας είναι η δημιουργία, τροποποίησις ή κατάργησις … δικαιώματος ή εννόμου προσδοκίας, εάν πρόκειται ατομική πράξις.”
Παραδείγματα αποφάσεων διοικητικών οργάνων που συχνά αποτελούν θέμα προσφυγής είναι αποφάσεις διορισμού ή προαγωγής σε δημόσιες θέσεις ή σε Αρχές Τοπικής αυτοδιοίκησης, αποφάσεις της Πολεοδομίας και των Δήμων, αποφάσεις Υπουργείων, αποκοπές μισθών στο δημόσιο κ.α
3. Μια διοικητική πράξη μπορεί να αμφισβητηθεί εάν κατα την διαδικασία λήψης της το διοικητικό όργανο δέν συμμορφώθηκε με τις βασικές αρχές που προνοούνται στον Περι των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμο (π.χ το διοικητικό όργανο δέν έδρασε αμερόληπτα κατα την λήψη της απφασης ή/και επέλεξε την επαχθέστερη για τον διοικούμενο λύση, ή/και δέν είχε νομιμη σύνθεση κατα την λήψη της επίδικης απόφασης ή/και λόγω αναρμοδιότητας του οργάνου που έλαβε την απόφαση κ.α).
Τα διοικητικά όργανα οφείλουν κατά την λήψη αποφάσεων οι οποίες αποτελούν διοικητικές πράξεις, να συμμορφώνονται με τις αρχές του Διοικητικού Δικαίου, σύμφωνα με τον Νόμο.
Κάποιες απο τις βασικές αυτές αρχές είναι οι πιο κάτω.
- Για να είναι έγκυρη η απόφαση του συλλογικού οργάνου πρέπει να εκδίδεται με νόμιμη σύνθεση του οργάνου (ποια είναι η νομιμη σύνθεση καθορίζεται απο τον Νόμο που εφαρμόζεται σε έκαστο όργανο). Για να υπάρχει νόμιμη σύνθεση, θα πρέπει να μην είναι παρόντα κατα την λήψη της απόφασης πρόσωπα που δεν θα έπρεπε να είναι παρών (πχ άτομα που έχουν συμφέρον ή συγγένεια με το ενδιαφερόμενο πρόσωπο ή να είναι παρών κατά την λήψη της απόφασης πρόσωπα που δεν έχουν προσκληθεί) σύμφωνα με τον νόμο που διέπει το όργανο και θα πρέπει να υπάρχει η απαρτία που απαιτεί ο νόμος για κάθε όργανο. Στην απόφαση Κ.Γ. Αγαθαγγέλου κ.α -ν- Αρχή Λιμένων Κύπρου πρσφ. αρ.748/98, αποφ. ημ. 5.11.99 το Δικαστήριο εξέτασε κατά πόσο το Διοικητικό Συμβούλιο της αρχής ήταν με νόμιμη σύνθεση κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων και κατά την λήψη της επίδικης απόφασης, ενόψει της συνεχούς παρουσίας δύο μη μελών του. Στην απόφαση σημειώνονται τα εξής:
«Σύμφωνα με τη νομολογία του Ανώτατου Δικαστηρίου, η παρουσία υπηρεσιακών παραγόντων στις συνεδρίες διοικητικών οργάνων, είναι επιτρεπτή μόνο προς το σκοπό παροχής πληροφοριών και επεξηγήσεων σε θέματα για τα οποία απαιτούνται ειδικές γνώσεις. Οι παράγοντες αυτοί οφείλουν να αποχωρούν από τη συνεδρία, προτού αρχίσει η διαλογική συζήτηση μεταξύ των μελών και η ψηφοφορία για τη λήψη απόφασης πάνω στο εξεταζόμενο θέμα. Αν δεν το πράξουν επηρεάζεται η νόμιμη συγκρότηση του οργάνου, θεωρείται ότι υπάρχει κακή σύνθεση με αποτέλεσμα το τρωτό της απόφασης»
2. Οι διοικητικές αποφάσεις θα πρέπει να αιτιολογούνται εκτός εάν εμπίπτουν στην πιο κάτω εξαίρεση του άρθρου 27 του Νόμου, το οποίο προνοεί τα ακόλουθα:
«27. Δε χρειάζονται αιτιολογία- (α) Πράξεις που δεν εκδίδονται έπειτα από άσκηση διακριτικής εξουσίας· (β) πράξεις που δέχονται πλήρως το αίτημα του διοικουμένου ή που γενικά είναι ευεργετικές για ένα διοικούμενο, χωρίς να θίγουν έννομα συμφέροντα τρίτων· (γ) πράξεις που εκδίδονται ομοιόμορφα σε μεγάλο αριθμό ή με μηχανικά ή με ηλεκτρονικά μέσα· (δ) διοικητικές πράξεις γενικού περιεχομένου· και (ε) πράξεις για τις οποίες ορίζει ρητά ο νόμος ότι δε χρειάζονται αιτιολογία.»
Όπως διαφαίνεται απο το πιο πάνω άρθρο πράξεις που δέν είναι αποτέλεσμα άσκησης διακριτικής ευχέρειας δέν χρήζουν αιτιολογίας. Σημειώνεται ότι η διακριτική ευχέρεια είναι το αντίθετο της δέσμιας αρμοδιότητας (όταν δηλαδή ο νόμος επιβάλλει στο διοικητικό όργανο να κάνει κάτι, πχ να επιβάλει κάποιο πρόστιμο στον διοικούμενο).
Με άλλα λόγια, όταν ο νόμος επιβάλλει σε κάποιο όργανο να επιβάλει κάποιο τέλος στον πολίτη (π.χ τέλος σκυβάλων), τότε ο διοικούμενος δέν μπορεί να προσφύγει στο Δικαστήριο προσβάλλοντας την επιβολή του προστίμου επειδή δέν του δόθηκε επαρκής αιτιολογία. Εάν όμως είναι το αποτέλεσμα άσκησης διακριτικής ευχέρειας (π.χ διορισμός συγκεκριμένου υποψηφίου) τότε δύναται να ασκηθεί προσφυγή εάν η απόφαση δέν αιτιολογήθηκε επαρκώς.
Οι πράξεις που είναι αποτέλεσμα άσκησης διακριτικής ευχέρειας χρειάζονται αιτιολογία και σε σχέση με αυτές ισχύουν οι αρχές της χρηστής διοίκησης της καλής πίστης (βλέπετε άρθρα 50 και 51 του Νόμου)
Σύμφωνα με το σύγγραμμα του Π.Δ. Δαγτόγλου (πιο πάνω) (παρ. 342):
“…… Διακριτική ευχέρεια είναι, πρώτα απ’ όλα, η ν ο μ ι κ ή δ υ ν α τ ό τ η τ α τ η ς δ ι ο ι κ ή σ ε ω ς ν α ε π ι λ έ γ ε ι α ν ά μ ε σ α σ ε δ ι ά φ ο ρ ε ς ε ξ ί σ ο υ ν ό μ ι μ ε ς λ ύ σ ε ι ς (απόφαση για το αν, πότε και πώς). Είναι όμως επίσης και η νομική δυνατότητα της διοικήσεως ν α ε ξ ε ι δ ι κ ε ύ ε ι α ό ρ ι σ τ ε ς α ξ ι ο λ ο γ ι κ έ ς έ ν ν ο ι ε ς.”
Αιτιολογία δέν χρειάζεται να δίδεται ούτε για πράξεις που εκδίδονται ομοιόμορφα σε μεγάλο αριθμό ή με μηχανικά ή με ηλεκτρονικά μέσα (πχ επιβολή φορολογίας).
4. Πέραν των πιο πάνω, σημειώνεται επίσης ότι τις ενέργειες και αποφάσεις κάθε διοικητικού οργάνου θα πρέπει να διέπει η αρχή της αμεροληψίας. Αμεροληψία σημαίνει την ανεξαρτησία από ξένες προς το δημόσιο συμφέρον επιρροές, ήτοι την απροκατάληπτη κρίση της διοίκησης. Η έλλειψη αμεροληψίας αποδεικνύεται από τα γεγονότα που παρουσιάζονται σε σχετικούς φακέλους (π.χ τα πρακτικά που αφορόυν την λήψη της απόφασης).
Σύμφωνα με το άρθρο 42 του Νόμου:
“(1) Κάθε διοικητικό όργανο που μετέχει στην παραγωγή διοικητικής πράξης πρέπει να παρέχει τα εχέγγυα της αμερόληπτης κρίσης (2) Δε μετέχει στην παραγωγή διοικητικής πράξης πρόσωπο που έχει ιδιάζουσα σχέση ή συγγενικό δεσμό εξ αίματος ή εξ αγχιστείας μέχρι και του τέταρτου βαθμού ή βρίσκεται σε οξεία έχθρα με το άτομο που αφορά η εξεταζόμενη υπόθεση ή που έχει συμφέρον για την έκβασή της (3) Η κατά το εδάφιο (2) πιο πάνω, συμμετοχή σε διοικητικό όργανο επιτρέπεται, όταν η διοικητική πράξη δεν μπορεί να εκδοθεί από άλλο, κατά νόμο αρμόδιο όργανο ή όταν το αρμόδιο συλλογικό όργανο δεν μπορεί να συνέλθει επειδή δε θα υπάρχει απαρτία».
Είναι γενική αρχή του Διοικητικού Δικαίου, ότι τα διοικητικά όργανα που μετέχουν σε μια συγκεκριμένη διοικητική διαδικασία, πρέπει να εμφανίζονται ότι ενεργούν αμερόληπτα, πράγμα το οποίο δεν μπορεί να λεχθεί, για μια περίπτωση όπου υπάρχει ειδικός δεσμός ή συγγένεια που αφορά τα πρόσωπα που είναι αναμεμειγμένα σ’ αυτή τη διαδικασία ή στο αποτέλεσμά της. (Βλ. Christou v. The Republic (1980) 3 C.L.R. 437 και Yiannoulla Louca and Another v. The Republic and Others (1989) 3 Α.Α.Δ. 672).
Η αρχή αυτή διατυπώθηκε από τη Συμβούλιο της Επικράτειας της Ελλάδας στην υπόθεση 1187/ 1950 (Τόμος 1950(α) σελ. 991)Το Συμβούλιο της Επικράτειας διατύπωσε την αρχή αυτή ως ακολούθως:
“Τα όργανα, των οποίων απαιτείται κατά νόμον η σύμπραξις δια την παραγωγήν διοικητικής τινος πράξεως, δέον όπως παρέχωσιν εγγύησιν αμερολήπτου κρίσεως. Ο κανών ούτος δεν αποτελεί το περιεχόμενον ηθικού μόνον αιτήματος της Πολιτείας δικαίου, αλλά συνιστά και νομικήν επιταγήν, ής η παράβασις επάγει ακυρότητα, όταν δεσμοί ή ιδιάζουσα σχέσις προς τα πρόσωπα, εις ά αφορά η κρινομένη υπόθεσις, ή συμφέρον εις την έκβασίν της, δημιουργούσι τεκμήρια επηρεασμού του οργάνου, κλονίζοντα την πεποίθησιν του διοικουμένου επί το αδιάβλητον της κρίσεως αυτού.”
Όπως διαφαίνεται, δεν εξετάζεται αν η πράξη είναι πράγματι μεροληπτική, αλλά αν υφίστανται συγκεκριμένα περιστατικά που να αποδεικνύουν την ύπαρξη του δεσμού ή της σχέσης ή του συμφέροντος με το πρόσωπο που αφορά.
Αν για παράδειγμα ένας Δημοτικός Σύμβουλος ενός Δήμου είναι πατέρας μίας από τους υποψηφίους για θέση Λειτουργού στον Δήμο, παρόλο που μπορεί όντος η συγκεκριμένη υποψήφια να υπερέχει από τους άλλους, το γεγονός ότι συγγενικό της πρόσωπο έλαβε μέρος στην λήψη της απόφασης ταυτόχρονα την καθιστά μη αμερόληπτη.
Το άρθρο 42 (2) εξειδικεύει τις περιπτώσεις που επηρεάζονται τα εχέγγυα της αμερόληπτης κρίσης στα εξής:
(α) Πρόσωπο που έχει ιδιάζουσα σχέση ή συγγενικό δεσμό εξ’ αίματος ή εξ ‘αγχιστείας μέχρι και του 4ου βαθμού με το ενδιαφερόμενο πρόσωπο,
(β) Που βρίσκεται σε οξεία έχθρα με το άτομο που αφορά η εξέταση,
(γ) που έχει συμφέρον για την έκβαση της
Στην υπόθεση Δημοκρατία-ν- Σολωμού (1998)3 ΑΑΔ 769 έγινε δεκτό από το δικαστήριο ότι ιδιάζουσα σχέση είναι η σχέση που διαφέρει ή διακρίνεται από άλλη. Ο δεσμός που προϋποθέτει η συνεπάγεται ηθικό ή συναισθηματικό σύνδεσμο.Η υπόθεση αυτή αφορούσε την προαγωγή του συζύγου της ιδιαιτέρας του Γενικού Διεθυντή που συμμετείχε σε διαδικασία προαγωγής. Κρίθηκε ότι η ιδιαιτέρα του Γενικού Διευθυντή είχε συμφέρον να προαχθεί ο σύζυγός της και ο Γενικός Διευθυντής είχε υπό τις περιστάσεις καθήκον να ενημερώσει την ΕΔΥ και να αποφύγει να πάρει μέρος στη διαδικασία του, ως εκ τούτου, έγινε δεκτό το τεκμήριο της μεροληπτικής ενέργειας του Γενικού Διευθυντή.
Στην συγκεκριμένη απόφαση αν και η επαγγελματική σχέση Γενικού Διευθυντή με την ιδιαιτέρα του δεν κρίθηκε ως δεσμός εντούτοις κρίθηκε ότι λαμβάνοντας υπόψη τα καθήκοντα και τις υποχρεώσεις της ιδιαιτέρας γραμματέως έναντι του προϊστάμενου της μπορούσε να χαρακτηριστεί ως ιδιάζουσα σχέση.
Στην υπόθεση Π. Ηλία κ.α -ν- Αρχής Λιμένων Κύπρου έγινε δεκτό ότι η σχέση μεταξύ ανάδοχου και πατέρα του παιδιού είναι σχέση που μπορεί να θεωρηθεί ιδιάζουσα επειδή στην κοινωνία μας η πνευματική αυτή σχέση είναι πολύ ισχυρή.
Σύμφωνα με την σχετική νομολογία επί του θέματος, για την έννοια της οξείας έχθρας δεν αρκεί η ύπαρξη αντίθετων γνώμων και ιδεών ή συνθήκες υπηρεασιακών προστριβών, αλλά απαιτούνται έκδηλα εχθρικές σχέσεις.
5. Επίσης, σημειώνεται ότι το διοικητικό όργανο που λαμβάνει μια απόφαση πρέπει να είναι αρμόδιο. Σύμφωνα με το άρθρο 17 του Νόμου:
«17.-(1) Το διοικητικό όργανο που εκδίδει μια πράξη πρέπει να είναι αρμόδιο καθ’ ύλην κατά τόπο και κατά χρόνο. (2) Η αρμοδιότητα ενός διοικητικού οργάνου καθορίζεται από το Σύνταγμα ή από το νόμο ή από κανονιστική ή διοικητική πράξη που εκδίδεται κατ’ εξουσιοδότηση νόμου. (3) Η παρανομία μιας πράξης που έχει εκδοθεί από αναρμόδιο όργανο δε θεραπεύεται, έστω και αν την πράξη αυτή εγκρίνει μεταγενέστερα το αρμόδιο όργανο. (4) Όταν ο νόμος αναθέτει την άσκηση μιας εξουσίας σε ένα όργανο, το όργανο αυτό δεν μπορεί να μεταβιβάσει ολικά ή μερικά την εξουσία του αυτή σε άλλο όργανο, χωρίς να υπάρχει ρητή διάταξη του νόμου που να το επιτρέπει.(5) Αν μια αίτηση υποβληθεί σε αναρμόδιο διοικητικό όργανο, το αναρμόδιο όργανο οφείλει να τη διαβιβάσει στο αρμόδιο, πληροφορώντας περί τούτου τον ενδιαφερόμενο. (6) Η διοικητική αρμοδιότητα πρέπει να ασκείται από το όργανο στο οποίο έχει ανατεθεί από το νόμο.(7) Η απλή έγκριση των συστάσεων υφιστάμενου οργάνου, χωρίς το αρμόδιο όργανο να αντιμετωπίσει την επίλυση του θέματος, συνιστά αποχή από άσκηση της αρμοδιότητας του αρμόδιου οργάνου. (8) Δε συνιστά αποχή από άσκηση αρμοδιότητας η υιοθέτηση ενός σημειώματος ή μιας πρότασης που υποβάλλεται από υφιστάμενο υπάλληλο ή όργανο στο αρμόδιο διοικητικό όργανο, αν το σημείωμα ή η πρόταση περιέχει συγκεκριμένη εισήγηση και από το σύνολο της όλης διοικητικής ενέργειας προκύπτει ότι το αρμόδιο όργανο άσκησε ουσιαστικά την αποφασιστική του αρμοδιότητα»
Σημειώνεται ότι η προθεσμία για άσκηση προσφυγής είναι 75 ημέρες απο την έκδοση/δημοσίευση/κοινοποίηση της απόφασης της διοίκησης.
Με την έκδοση της μία διοικητική πράξη δεν αποκτά ισχύ αλλά αποκτά ισχύ μόνο με την κοινοποίηση της στον διοικούμενο που αφορά (ο τρόπος κοινοποίησης εξαρτάται από τον νόμο, πχ με δημοσίευση στην επίσημη εφημερίδα).
Για να αποκτήσει η πράξη τη δύναμη παραγωγής έννομων αποτελεσμάτων πρέπει απαραιτήτως να δηλωθεί ώστε να παύσει να αποτελεί internum. Μια απόφαση της διοίκησης μέχρι την εξωτερίκευσή της παραμένει internum και δεν παράγει έννομα αποτελέσματα. Όπου ο νόμος δεν απαιτεί δημοσίευση η διοικητική πράξη για να επιφέρει τις έννομες της συνέπειες οφείλει να κοινοποιηθεί προς το πρόσωπο το οποίο αφορά.
Το πιο πάνω άρθρο ειναι καθαρά πληροφοριακό και σκοπό έχει να εξηγήσει εν συντομία στον πολίτη τί είναι η διοικητική προσφυγή.
Σημειώνεται ότι στο πιο πάνω άρθρο δέν έχει αναληθεί εξαντλητικά όλη η σχετική Νομοθεσία και ότι κάθε περίπτωση θα πρέπει να εξετάζετε με βάση τα δικά της μοναδικά γεγονότα.
Το παρών άρθρο δέν αποτελεί σε καμία περίπτωση νομική συμβουλή.
[1] Σύμφωνα με το άρθρο 2 του Νόμου περι των αρχών του διοικητικού δικαίου
“διοικητικό όργανο σημαίνει το μονομελές ή συλλογικό διοικητικό όργανο της κεντρικής διοίκησης, της τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου που είναι διοικητική αρχή”.
Cyprus Law Notes 